LUCIANO LOBO IMPEDIDO DE VOTAR E SER VOTADO POR 8 ANOS

A seguir segue resumo do processo:

Processo nº. 0024421-86.2004.4.05.8100

Classe: 2 - AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Autor: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E OUTRO

Réu: ANTÔNIO LUCIANO LOBO DE MESQUITA

Trata-se de ação civil pública de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Federal em face de Antônio Luciano Lobo de Mesquita, ex-Prefeito do Município de Santa Quitéria, em que se pretende a condenação do réu nas sanções previstas nos incisos II e III do art. 12 da Lei nº. 8.429/92, tendo em vista a ocorrência de diversas irregularidades na execução do Convênio nº. 1511/1999, firmado entre o referido município e a Fundação Nacional de Saúde - FUNASA.

          De acordo com o Parquet, a prestação de contas apresentada pela municipalidade foi reprovada, em virtude da não execução do projeto de acordo com o especificado. Aponta o autor que foram verificadas a não conclusão da obra e a baixa qualidade dos serviços, e, consequentemente, do sistema a ser implantado.

          Notificado, o réu apresentou informações (fl. 297/312).

          Às fls. 268/271 foi proferida decisão reconhecendo a incompetência absoluta do Juízo de primeiro grau.

          Remetidos os autos ao Tribunal Regional Federal da 5ª Região, determinou-se o retorno do feito ao Juízo de primeiro grau, pois os dispositivos legais que alicerçavam a competência do TRF para o processamento do feito encontram-se insubsistentes por força do julgamento da ADI nº. 2797/DF e 2060/DF (fl. 107).

          A ação foi recebida por meio da decisão de fls. 330/331.

          Citado, o réu apresentou contestação às fls. 337/352. Alegou, preliminarmente, a incompetência do Juízo federal para a causa, tendo em vista que as verbas oriundas do convênio se incorporaram ao patrimônio do Município. Adicionalmente, manifestou-se pela carência da ação por falta de interesse processual, uma vez que somente o TCU poderia deliberar acerca de suposta devolução de quaisquer recursos federais repassados mediante convênio, pois a ele caberia, com exclusividade, julgar as contas e a conduta dos responsáveis pela aplicação de valores transferidos. No mérito, afirmou que a totalidade das obras foi efetivamente realizada em benefício da coletividade a que se destinavam, na proporção do poder de gerência do promovido sobre os recursos.

          Os autos foram remetidos à 18ª Vara da SJCE à fl. 366 (Resolução nº. 30 - TRF5, de 6/7/2005).

          O MPF apresentou a réplica de fls. 371/373.

          O despacho de fl. 912 admitiu a inclusão da FUNASA no polo ativo da demanda.

          A FUNASA juntou, às fls. 923/943, cópia do Acórdão nº. 980/2007, do TCU, que julgou irregulares as contas apresentadas em razão do convênio em questão.

          A prova oral requerida pelo réu foi indeferida na decisão de fl. 968.

          Foi realizada audiência de instrução, conforme termo à fl. 1018.

          Intimadas as partes, apenas o MPF apresentou alegações finais (fls. 1026/1031).

          É o relatório.

     II - FUNDAMENTAÇÃO

          Inicialmente, cabe-me analisar as preliminares arguidas pelo réu.

1. Competência da Justiça Federal

          A competência fixada no art. 109 da Constituição Federal não se dá em razão da matéria discutida na demanda, mas se firma ratione personae, de modo que o processamento do feito perante a Justiça Federal se justifica ante a presença na lide de alguma das pessoas elencadas naquele dispositivo constitucional, que tenham interesses jurídicos envolvidos na demanda.

          Desse modo, em razão dos interesses jurídicos envolvidos, com repercussões na esfera jurídica da FUNASA, donde advindos os recursos públicos malversados, resta evidente o interesse e a legitimidade do MPF na questão posta a exame. É inarredável, pois, a competência da Justiça Federal para processar e julgar a causa, na forma do art. 109, I, da Constituição Federal.

          Nessa linha, vejamos os seguintes precedentes, verbis:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO. DESVIO DE RECURSOS ORIUNDOS DE CONVÊNIO COM A FUNASA. INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO (SÚMULAS 282 E 356/STF). DIVERGÊNCIA NÃO DEMONSTRADA.

[...]

4. Ad argumentadum tantum, sobreleva notar que compete à Justiça Federal o julgamento de servidor ou agente público estadual acusado da prática do delito de desvio de verbas públicas de origem federal, submetida à fiscalização pelo TCU, pelo interesse da União na aplicação de recursos públicos federais. Precedentes do STJ: RHC 14870/GO, DJ de 25.09.2006; REsp 613462/PI, DJ 06.03.2006 e HC 28292/PR, DJ 17.10.2005.

[...].

(STJ, AGRESP 837440, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 8/10/2007, p. 218).

PENAL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. APURAÇÃO DE CRIME CONTRA O PATRIMÔNIO, A FÉ-PÚBLICA, A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ATOS DE IMPROBIDADE. IRREGULARIDADE NA CONSTRUÇÃO DE USINA CUSTEADA COM VERBAS FEDERAIS E MUNICIPAIS. NECESSIDADE DE PRESTAÇÃO DE CONTAS PERANTE ÓRGÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.

1. As verbas destinadas a um empreendimento público constituem, em regra, um fundo único, sendo que, havendo a necessidade de prestação de contas perante órgão federal, impõe-se a competência da Justiça Federal, a teor do enunciado sumular nº 208 deste Tribunal.

2. Havendo a participação de recursos federais em determinada obra, ainda que de menor participação, e sendo imperativa a prestação de contas perante ente federal, tem-se presente a hipótese de fixação da competência da Justiça Federal, prevista no art. 109, IV, da CF/88.

[...].

(STJ, CC 32831, Terceira Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJ 2/3/2005, p. 182).

PROCESSUAL CIVIL. AGTR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO MUNICIPAL QUE NÃO EXECUTOU O OBJETO DE CONVÊNIO FIRMADO COM A FUNASA NA FORMA PACTUADA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. SÚMULA 208 DO STJ. AGTR PROVIDO.

1. A Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa originária tem como substrato a situação de irregularidade em que se encontra o Município de Gurinhém/PB frente à FUNASA, em virtude da conduta omissiva do ex-Prefeito Municipal, ora agravado, em não executar o objeto pactuado da forma exigida pelo convênio, o que implica na impossibilidade de novos repasses até que seja regularizada a situação de inadimplência.

2. Apesar de a FUNASA ter informado não possuir interesse na lide, conforme ressaltado pela eminente Magistrada a quo, a competência da Justiça Federal permanece, diante do enunciado da Súmula 208 do STJ que dispõe que compete à Justiça Federal processar e julgar Prefeito Municipal por desvio de verba sujeita à prestação de contas perante órgão federal.

3. AGTR provido.

(TRF5, AG/PB 76181, Segunda Turma, Rel. Des.ª Fed. Amanda Lucena, DJ 10/1/2008, p. 1046).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPASSE DE VERBAS FEDERAIS. FISCALIZAÇÃO DO TCU. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. COMPETÊNCIA.

1. "Compete à Justiça Federal processar e julgar o prefeito municipal por desvio de verba sujeita à prestação de contas perante órgão federal". Cuidando-se, na espécie, de ação de improbidade por irregularidade na aplicação de verba da FUNASA, repassada ao Município e sujeito à fiscalização do Tribunal de Contas da União - TCU (art. 71, VI - CF), competente é a Justiça Federal, ainda que a ação tenha sido proposta somente pelo Ministério Público Federal, a quem a Lei nº 8.429/92 (art. 17) confere legitimidade para tanto.

2. Provimento do agravo de instrumento.

(TRF1, AG/PA 200701000466887, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Olindo Menezes, DJ 1/2/2008, p. 1445).

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECISÃO QUE, EM AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, RECEBEU A INICIAL E DECRETOU A INDISPONIBILIDADE DOS BENS DOS REQUERIDOS. OPOSIÇÃO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA ORIGEM. AUSÊNCIA DE OMISSÃO OU CONTRADIÇÃO. ENFRETAMENTO CORRETO DAS PRELIMINARES. VERBAS FEDERAIS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INTERESSE DA UNIÃO. POSSIBILIDADE DE LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO ENTRE OS MINISTÉRIOS PÚBLICOS DA UNIÃO E DO ESTADO DA BAHIA.

1. A Justiça Federal é competente para apreciar e julgar a ação de improbidade administrativa que trata de suposta irregularidade na aplicação de verba federal.

2. O interesse da União é evidente. A matéria dos autos diz respeito a irregularidades na contratação e execução de Programas de Saúde da Família. A União repassou verbas que estão submetidas ao controle do TCU.

[...]

(TRF1, AG 0012119-76.2010.4.01.0000/BA, Quarta Turma, Rel. Des. Fed. Marcus Vinicius Bastos, e-DJF1 24/1/2011, p. 646).

          Rejeito, pois a preliminar de incompetência da Justiça Federal.

2. Interesse processual

          O réu, afirmando não haver condenação proferida pelo Tribunal de Contas da União no tocante às contas referentes ao convênio em questão, manifestou-se pela carência da ação por falta de interesse processual, uma vez que somente o TCU poderia deliberar acerca de suposta devolução de quaisquer recursos federais repassados mediante convênio. Segundo o promovido, caberia ao mencionado Tribunal, com exclusividade, julgar as contas e a conduta dos responsáveis pela aplicação de valores transferidos.

          Não assiste razão ao promovido. Isso porque vigora no nosso ordenamento o princípio da inafastabilidade da jurisdição, insculpido no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal:

Art. 5º Omissis:

XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

          Desse modo, o ordenamento jurídico brasileiro adota o modelo de unicidade jurisdicional, em decorrência do qual se concentra exclusivamente no Poder Judiciário o monopólio da prestação jurisdicional. Consequentemente não se admite que órgãos que não componham a estrutura deste Poder se revistam de competência exclusiva para decidir, de forma definitiva, conflitos postos em análise.

          Disso implica que as decisões dos Tribunais de Contas, que não participam da estrutura do Poder Judiciário, carecem de definitividade, inerente aos julgamentos proferidos por este Poder. Assim, o TCU não detém competência exclusiva para julgar as contas e a conduta dos responsáveis pela aplicação de valores transferidos, uma vez que as decisões emanadas daquela Corte de Contas podem ser revistos pelo Poder Judiciário.

          Por outro lado, a decisão do TCU não depende da chancela judicial para ter caráter executivo. A própria Constituição Federal, em seu artigo 71, §3º, prevê a eficácia executiva da decisão do TCU de que resulte imputação de débito ou multa.

          Assim, carece ao autor interesse processual ao requerer a condenação de gestor público, já condenado pelo TCU, de ressarcir as quantias objeto daquela condenação, em verdadeira duplicação de instâncias.

          E não se diga que haveria interesse na modificação da natureza jurídica do título executivo. De extrajudicial (acórdão do TCU), para judicial (sentença da ação de conhecimento).

          Tal entendimento não se compatibiliza com o dever de racionalização e eficiência da tutela jurisdicional, sendo, a bem da verdade, contraproducente em relação ao interesse público.

          Ademais, o particular, que foi condenado pelo TCU não estará, por esta via processual, sujeito à penhora imediata de seus bens, o que possivelmente somente ocorreria após o trânsito em julgado da sentença de conhecimento.

          Outrossim, na hipótese de eventual julgamento de improcedência do mérito desta ação, ainda que por ausência de provas, haveria certamente conflito com a execução de título extrajudicial, notadamente a decisão do TCU.

          No caso de eventual condenação, por sua vez, haveria conflitos de procedimentos em relação às execuções de título judicial e extrajudicial (decisão condenatória do TCU), que seguem ritos diferentes, ainda mais agora com a nova disciplina inaugurada pela Lei 11.232/05.

          Sobre a execução de decisão do TCU por meio de Ação Civil Pública, o STJ já decidiu nos seguintes termos:

PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TIPICIDADE DE PROCESSO DE CONHECIMENTO. EXECUÇÃO DE DECISÃO DO TCU. IMPOSSIBILIDADE. DEVOLUÇÃO DO PROCESSO AO PRIMEIRO GRAU. AUSÊNCIA DE GRAVAME AOS RECORRENTES. FALTA DE INTERESSE EM RECORRER.

1. Embora a decisão do Tribunal de Contas da União, resultando em imputação de débito e multa tenha eficácia de título executivo, não pode ser executada através da ação civil pública, típica de conhecimento que, julgada procedente, comportaria sua execução posterior.

2. O acórdão impugnado limitou-se a determinar o retorno dos autos à primeira instância para que julgue o mérito da ação incidental de embargos à execução, sem causar gravame aos recorrentes que, por isso, carecem do interesse de recorrer.

3. Recurso especial não conhecido.

(STJ, RESP 276306, Segunda Turma, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, DJU 28/06/2004, p. 218 - grifei).

          Com isso, não se está pretendendo afastar a legitimidade do Ministério Público para perseguir o ressarcimento de danos ao erário (Súmula 329, STJ), mas apenas pontificando-se que quando houver decisão do TCU condenando o agente público na obrigação de ressarcir os danos, não há interesse na propositura de ação civil de conhecimento com idêntico objeto da decisão do TCU. Caberá ao MPF buscar a proteção do interesse público propondo a ação de execução ou acompanhando a que venha a ser movida pela União, bem como cobrando dos agentes públicos que sejam diligentes na execução da decisão da Corte de Contas e, ainda, intervindo nos eventuais embargos decorrentes da execução.

          No presente caso noticiou-se a existência do Acórdão nº. 980/2007 - Segunda Câmara, do TCU (fls. 923/924), que julgou irregulares as contas apresentadas em razão do convênio em questão, condenando o réu ao ressarcimento dos valores recebidos para a execução da avença, por conta da execução irregular do objeto do convênio.

          Assim, merece ser acolhida, em parte, a preliminar de falta de interesse alegada pelo réu, somente no tocante ao pedido de condenação ao ressarcimento dos valores conveniados, tendo em vista a existência de idêntica condenação por parte do TCU.

          Resolvidas as preliminares, passo ao exame do mérito.

3. Mérito

          Na espécie, o Ministério Público Federal persegue a condenação do réu no ressarcimento de danos ao Erário, decorrente de irregularidades ocorridas no cumprimento do objeto do Convênio nº. 1511/1999. Essas irregularidades consistem na não conclusão da obra e na baixa qualidade dos serviços, e, consequentemente, do sistema a ser implantado.

          No caso em tela, a conduta do gestor municipal encontra correspondência com aquela prevista pelo inciso XI do art. 10 da Lei nº. 8.429/92

Art. 10. Omissis:

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

          Com efeito, os relatórios de vista técnica elaborados pela FUNASA quando da fiscalização da execução do convênio em apreço (fls. 655/686) apontam haver paralisação não justificada das obras e baixa qualidade dos serviços executados, chegando à seguinte conclusão (fl. 671):

O Sistema de Abastecimento de Água da Localidade de Lisieux, fruto do convênio celebrado entre a FUNASA e a Prefeitura Municipal de Santa Quitéria, está sendo implantado sem o cuidado de atender ao Projeto Técnico, às Especificações Técnicas e às Normas Vigentes. Isto se reflete na baixa qualidade dos serviços e prejudica todo o sistema, uma vez que desta forma ele não atenderá ao seu objetivo, ou seja, o de proporcionar saúde e conforto à população local através do fornecimento de água de boa qualidade e em quantidade suficiente.

          Tenho, portanto, que as irregularidades apontadas na petição inicial foram demonstradas à exaustão pelos documentos acostados aos autos, mormente os de fls. 655/686. Ademais, conforme explanado anteriormente, o próprio TCU reconheceu a irregularidade das contas apresentadas pelo demandado em virtude do convênio em questão.

          A alegação do demandado de que houve atraso no repasse das verbas e a consequente prorrogação do prazo do convênio, que adentrou o período de mandato de seu sucessor, não merece prosperar, conforme se afirmou no voto do relator do referido acórdão do TCU, o Ministro Guilherme Palmeira (fl. 940):

Muito embora o responsável tente responsabilizar o seu sucessor, Sr. Tomás Antônio Albuquerque de Paula Pessoa, pela não-conclusão das obras, evidencia-se que tal alegação não procede, pois, antes do término de seu mandato (dezembro/2000), o Sr. Antônio Luciano dispôs de tempo suficiente para finalizar o objeto pactuado, já que o contrato firmado com a empresa Órion, para tal mister, previu o prazo máximo de 120 dias, a contar da ordem de serviços, para entrega do empreendimento [fls. dos presentes autos 109/111, nas quais se menciona o prazo aduzido]. Apesar de não constar dos autos a referida ordem de serviços, mas utilizando a data do primeiro pagamento feito à empresa (20/06/2000) [fl. 208 dos presentes autos] - bem mais favorável, por sinal -, observa-se que o prazo limite findou em final de outubro de 2000, sem que nada tivesse concluído.

          Dessa forma, não tendo o réu apresentado qualquer elemento que infirmasse os elementos de prova trazidos aos autos pelo MPF, resta demonstrada a prática do ato de improbidade administrativo previsto no art. 10, XI, da Lei nº. 8.429/92, a ensejar a aplicação das sanções previstas no art. 12, II, daquela lei, à exceção da medida de ressarcimento, em vista do explanado anteriormente.

          Verifico, por fim, que a conduta praticada pelo réu, além de configurar ato de improbidade administrativa, gera dano significativo para aspectos como a saúde, o meio ambiente e o desenvolvimento econômico das comunidades privadas do sistema de abastecimento de água, serviço que, juntamente com outros, compõe o saneamento básico.

          Com efeito, o saneamento básico, de acordo com a Organização Mundial de Saúde, é definido como "o controle de todos os fatores do meio físico do homem, que exercem ou podem exercer efeito deletério sobre o seu bem-estar físico, mental e social"1. Conforme o Banco Mundial, o maior acesso aos serviços básicos de saneamento é um dos fatores "que promovem a geração de empregos, melhoram as condições de saúde e elevam a qualidade do meio ambiente nos assentamentos humanos - iniciativas essenciais à redução da pobreza"2. Diante deste conceito, pode-se inferir que o saneamento básico é um instrumento de promoção da saúde, da preservação do meio ambiente e do desenvolvimento sócio-econômico.

          Assim, o comportamento do réu, que agiu com descaso diante da problemática do abastecimento de água da localidade em comento, ocasionou consequências nocivas, dificultando o progresso econômico, a melhoria das condições de saúde e a preservação do meio ambiente da região, indo de encontro ao interesse público.

          A sanção, no presente caso, deve ser proporcional aos efeitos nocivos do ato de improbidade administrativa praticado, além de ser capaz de prevenir a reiteração de tais práticas. Assim, tendo em vista estes critérios e diante da extensão do dano causado, aplico integralmente as sanções do art. 12, II, da Lei nº. 8.429/92, à exceção da medida de ressarcimento do dano ao erário, tendo em vista a existência de condenação do TCU no mesmo sentido, conforme explanado anteriormente.

     III - DISPOSITIVO

          Ante o exposto, julgo PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos para:

          Sem custas. Sem honorários.

          P.R.I.

          Fortaleza, 14 de abril de 2011.

           JOSÉ EDUARDO DE MELO VILAR FILHO

Juiz Federal Substituto da 6ª Vara, em auxílio à 18ª Vara

(Ato 160/2011/CR-TRF5).

FONTE - SQN / TRAPIÁ ONLINE